IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1724/1998,
proposto da Anna Bertele', Rosa Bolotta, Maria Broglia, Norberto
Canclini, Giancarla Carrubba, Anna Maria Della Torre, Oriana Fusi,
Fiorenza Invernici, Mariangela Pascoli, Cristina Riolo, Susy
Sbernini, Silvia Sigona e Aldo Roncari, rappresentati a difesi
dall'avv. Lorenzo Lamberti ed elettivamente domiciliati presso lo
studio del medesimo in Milano via Benvenuto Cellini, 2/b;
Contro l'Azienda sanitaria locale di Como in persona del direttore
generale pro-tempore, costituitasi in giudizio rappresentata e
difesa dall'avv. Luca W. Senzoni ed elettivamente domiciliata presso
lo studio del medesimo, in Milano piazza Sant'Ambrogio, 14; la
Presidenza del Consiglio dei Ministri costituitasi in giudizio
rappresentata e difesa dall'avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliata presso gli uffici della stessa in Milano via Freguglia,
1; la regione Lombardia non costituitasi in giudizio; per
l'annullamento:
della deliberazione n. 38 del 12 febbraio 1998, avente ad oggetto
"indizione dell'elezione del consiglio dei sanitari dell'azienda";
del bando 16 febbraio 1998 di indizione delle elezioni del
consiglio;
della delibera di approvazione del verbale delle operazioni di
voto della commissione elettorale, nonche' occorrendo:
di tutti gli atti ai predetti connessi, presupposti o conseguenti
e in particolare dei verbali e delle operazioni di voto della
Commissione elettorale; e per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, e dell'art. 6, comma 3, della
legge regionale 30 gennaio 1998, n. 2, nonche', ove occorra,
dell'art. 1, comma 1, lett. d), della legge 23 ottobre 1992, n. 421
e dell'art. 3, comma 12, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda intimata e
della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive delle parti;
Uditi alla pubblica udienza del 18 febbraio 1999, relatore il cons.
D. Giordano, gli avv. Lamberti per i ricorrenti e Benzoni per
l'azienda resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti, tutti terapisti della
riabilitazione alle dipendenze dell'Azienda intimata e inquadrati in
conformita' alla tabella N del d.P.R. n. 761/1979, chiedono
l'annullamento degli atti con i quali l'amministrazione, nell'indire
le elezioni per la costituzione del consiglio dei sanitari, ha
escluso dall'elettorato attivo e passivo la categoria professionale
cui i ricorrenti medesimi appartengono.
I ricorrenti sostengono che detta esclusione concreta violazione di
legge ed eccesso di potere per manifesta ingiustizia, disparita' di
trattamento e travisamento dei presupposti; gli stessi denunciano
altresi' l'illegittimita' costituzionale della normativa statale e
regionale che ha inteso escludere il personale tecnico della
riabilitazione dalle categorie professionali rappresentate in seno al
consiglio dei sanitari, nonche' dall'esercizio del diritto di voto
nel procedimento elettorale per la nomina dei relativi componenti.
L'azienda intimata si e' costituita in giudizio per sostenere la
piena legittimita' dei provvedimenti adottati.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dedotto la manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata
in relazione ai contenuti della normativa statale.
I ricorrenti hanno insistito, con memoria 5 febbraio 1999, per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate.
All'udienza odierna il ricorso, dopo la discussione delle parti, e'
stato trattenuto dal Collegio per la decisione.
D i r i t t o
1. - Il ricorso reclama l'annullamento degli atti con i quali e'
stata indetta la procedura elettorale per l'elezione del consiglio
dei sanitari; in particolare i ricorrenti contestano l'esclusione dei
terapisti della riabilitazione, categoria professionale cui gli
stessi appartengono, dall'elettorato attivo e passivo per la nomina
dei componenti dell'organo suindicato.
2. - In proposito il Collegio osserva quanto segue.
3. - Con l'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il Governo
e' stato delegato ad emanare decreti legislativi al fine, tra
l'altro, di definire i principi organizzativi delle unita' sanitarie
locali come aziende con personalita' giuridica, rette da un direttore
generale nominato dalla regione e assistito per attivita'
tecnico-sanitarie da un consiglio dei sanitari, composto da medici,
in maggioranza a da altri sanitari laureati, nonche' da una
rappresentanza dei servizi infermieristici e dei tecnici sanitari
(art. 1, comma 1, lett. d).
In attuazione della delega e' stato emanato il d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria
il cui art. 3, comma 12, nel testo risultante dopo la modifica
introdotta dall'art. 4 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, stabilisce
che del consiglio dei sanitari fanno parte in maggioranza medici ed
altri operatori sanitari laureati, nonche' una rappresentanza del
personale infermieristico e del personale tecnico sanitario. La norma
affida comunque all'autonomia regionale il compito di "definire il
numero dei componenti, nonche' di disciplinare le modalita' di
elezione e la composizione e il funzionamento del consiglio".
3.1. - In Lombardia la previsione ha trovato attuazione mediante la
legge regionale 30 gennaio 1998, n. 2, che disciplina istituzione,
composizione e funzionamento del consiglio dei sanitari.
Gli artt. 3, 4 e 5 della legge regolano la composizione dell'organo
rispettivamente nelle aziende sanitarie con presidi ospedalieri a
gestione diretta, nelle aziende ospedaliere e nelle aziende sanitarie
senza presidi ospedalieri.
Per quanto qui interessa, l'art. 3, primo comma, stabilisce che
l'organo e' composto da: 7 medici; 2 medici veterinari; 2 operatori
sanitari laureati non medici in rappresentanza delle figure
professionali ricomprese nelle tabelle B (farmacisti), D (biologi), E
(chimici), F (fisici), G (psicologi) del ruolo sanitario di cui
all'allegato 1 al d.P.R. n. 761/1979; 2 operatori professionali in
rappresentanza del personale infermieristico di cui alla tabella I; 2
operatori professionali in rappresentanza del personale
tecnico-sanitario di cui alla tabella L del ripetuto d.P.R. n.
761/1979.
L'art. 6 della stessa legge regionale, dopo aver definito i
requisiti necessari per essere eletti quali componenti del consiglio
dei sanitari, ha riconosciuto il diritto di elettorato attivo ai soli
dipendenti appartenenti al ruolo dei medici, del personale laureato,
dei medici veterinari, del personale infermieristico e del personale
tecnico sanitario, prevedendo altresi' che ogni elettore possa
esprimere voti di preferenza in misura ragguagliata al 50% degli
eleggibili nella categoria professionale corrispondente a quella di
appartenenza.
La normativa regionale ha quindi precisato chiaramente e senza
equivoci le figure professionali che possono partecipare alla
procedura elettorale ed esprimere propri rappresentanti nel
consiglio. In proposito, va subito annotato che le disposizioni
regionali hanno individuato i componenti dell'organo mediante il
rinvio alle categorie professionali puntualmente identificate dalle
tabelle indicate nell'allegato 1 del d.P.R. n. 761/1979, escludendo
da tale indicazione il personale con funzioni di riabilitazione di
cui alla tabella N del decreto medesimo.
3.2. - In applicazione di tale normativa l'azienda ha indetto le
elezioni per la nomina dei componenti del consiglio dei sanitari ed
ha approvato il relativo bando, che non prevede la partecipazione
alla procedura del personale avente qualifica di tecnico della
riabilitazione.
4. - Alla stregua della riferita ricostruzione risulta evidente
l'infondatezza del primo motivo del ricorso, con il quale gli
esponenti censurano gli atti impugnati per avere arbitrariamente e
senza ragionevole motivo escluso una importante categoria di
operatori sanitari dalla possibilita' di concorrere all'elezione dei
componenti dell'organo rappresentativo.
La censura postula, infatti, la sussistenza di un potere
dell'amministrazione di autonoma determinazione in ordine
all'identificazione delle categorie di personale aventi diritto al
voto e ad essere rappresentate in seno all'organo, laddove invece
l'individuazione delle categorie medesime e' direttamente riferibile
alle previsioni legislative regionali cui i provvedimenti impugnati
sono pienamente conformi.
5. - Il che sposta l'attenzione del Collegio sulle censure con le
quali i ricorrenti hanno denunciato l'illegittimita' costituzionale
della scelta operata dal legislatore regionale volta ad escludere il
personale tecnico della riabilitazione dalle categorie
istituzionalmente rappresentate nel consiglio dei sanitari.
5.1. - In proposito si deve in primo luogo osservare che tale
scelta non puo' ritenersi imposta dalla normativa statale
sovraordinata. La legge delega, infatti, ha previsto che il
consiglio dei sanitari sia formato in maggioranza da medici, con la
partecipazione di altri operatori sanitari laureati, nonche' da
rappresentanti dei personale infermieristico e dei tecnici sanitari.
L'art. 3, comma 12, del d.lgs. n. 502/1992 ha compreso tra i
componenti dell'organo rappresentanti della categoria del "personale
tecnico sanitario"; detto riferimento, in assenza di ogni richiamo
alle elencazioni contenute nelle tabelle allegate al d.P.R. n.
761/1979 cui la norma statale non rinvia, ben si presta a svolgere il
ruolo di indicazione residuale idonea a ricomprendere tutte le
categorie professionali appartenenti al ruolo sanitario, diverse da
quelle piu' specificamente indicate, che concorrano all'esercizio
dell'attivita' assistenziale e rendano prestazioni di natura
sanitaria.
La fonte nazionale, quindi, non sembra avere inteso fornire
l'indicazione specifica delle figure professionali chiamate a far
parte del consiglio in rappresentanza degli operatori tecnici
sanitari, ne' operare esclusioni di sorta; essa ha invece rimesso
all'autonomia regionale la definizione in dettaglio della concreta
composizione dell'organo collegiale.
E, del resto, che la normativa statale non precludesse alle regioni
opzioni volte ad assicurare una piu' ampia rappresentativita'
dell'organo in questione puo' argomentarsi dalle discipline approvate
in altri ambiti territoriali, che non hanno escluso il personale con
funzioni riabilitative dalla partecipazione alla procedura per le
elezioni del consiglio dei sanitari.
Al riguardo puo' farsi riferimento all'art. 18 della l.r. Marche n.
29/1996, all'art. 13 della l.r. Umbria n. 3/1998, all'art. 18 della
l.r. Veneto n. 56/1994 che ha inteso assicurare "un equilibrato
rapporto tra le varie componenti professionali", all'art. 18 della
l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 12/1994 che rimette al regolamento di
garantire "pari dignita' di rappresentanza tra le strutture
operative", all'art. 10, l.r. Sardegna n. 5/1995 che comprende tra il
personale tecnico anche quello "equiparato", all'art. 20, l.r.
Piemonte n. 10/1995 e a connesso regolamento, nonche' infine agli
artt. 17 e 19, l.r. Basilicata n. 27/1996 e 8, l.r. Calabria n.
2/1996.
Pur con il valore solo indiretto che l'argomento riveste, il
richiamo a dette previsioni consente di delineare un quadro di
attuazione della normativa statale volto a evitare discriminazioni in
danno del personale addetto alla riabilitazione, ma indica
soprattutto come l'esclusione del personale considerato non possa
direttamente imputarsi al d.lgs. n. 502/1992.
5.2. - Cio' anche alla luce di ulteriori considerazioni.
Il consiglio dei sanitari non rappresenta una novita' per il nostro
ordinamento; esso venne introdotto dall'art. 13 della legge 12
febbraio 1968, n. 132 e nella sua composizione originaria era
costituito esclusivamente da personale appartenente al ruolo medico.
Ai sensi del successivo art. 14, l'organo aveva funzioni di
consulenza tecnica del consiglio di amministrazione degli enti
ospedalieri ed era chiamato ad esprimere pareri sulle questioni ivi
espressamente indicate, le quali concernevano per lo piu' aspetti
organizzativi generali.
Nel disegno configurato dal nuovo decreto, il consiglio ha assunto
funzioni di consulenza tecnico-sanitaria ed e' chiamato ad esprimere
pareri obbligatori al direttore generale per le attivita'
tecnico-sanitarie, anche per i profili organizzativi, e per i
relativi investimenti, nonche' sulle attivita' di assistenza
sanitaria. Queste ultime, come noto, configurano l'insieme delle
attivita' e delle prestazioni che devono essere erogate dal servizio
sanitario; l'ampliamento delle competenze del consiglio anche a dette
funzioni rende quindi ragione della nuova composizione dell'organo
stabilita dalla legge delega e dal successivo decreto.
Cio' in quanto con tali strumenti il legislatore nazionale ha
inteso integrare la composizione del consiglio dei sanitari, mediante
l'allargamento dell'organo all'apporto di altre professionalita' che
partecipano, in funzione integrativa e sussidiaria, all'erogazione
delle prestazioni sanitarie e concorrono a rendere interventi di
assistenza sanitaria nelle fasi diagnostiche e terapeutiche, nonche'
ad accrescere la qualita' tecnica e l'efficienza delle prestazioni
medesime.
Tale prospettiva rappresenta, a parere del Collegio, il parametro
alla cui stregua deve valutarsi la razionalita' di opzioni
legislative tese ad individuare le categorie professionali del
personale aventi diritto al voto ed eleggibili, nonche' a limitarne
la rappresentativita' in seno al consiglio. La normativa di
principio, di cui alla legge n. 421/1992 e al d.lgs. n. 502/1992, ha
voluto che il personale infermieristico e il personale tecnico
sanitario fossero rappresentati all'interno dell'organo consultivo,
che assiste il direttore generale nell'esercizio delle attivita'
tecnico-sanitarie e di assistenza sanitaria; ne deriva che ogni
discriminazione tra operatori sanitari puo' giustificarsi in funzione
non della qualifica rivestita, ma unicamente in considerazione
dell'incidenza delle relative attivita' sulla prestazione di
assistenza sanitaria complessivamente considerata.
E, in proposito, e' assolutamente indubbia che gli interventi di
tipo riabilitativo rientrino a pieno titolo nell'ambito
dell'assistenza sanitaria nelle sue varie articolazioni e
contribuiscano a rendere piu' completa ed efficace la "risposta" al
bisogno di salute e alla domanda di prestazioni sanitarie.
6. - Se ne trae conferma dal d.m. 14 settembre 1994, n. 741, con il
quale il profilo professionale del personale con funzioni di
riabilitazione ha trovato compiuta definizione. E' stata precisata la
figura del fisioterapista, che e' l'operatore sanitario il quale
svolge, anche in via autonoma, gli interventi di prevenzione, cura e
riabilitazione ed e' inoltre chiamato ad elaborare, anche in
collaborazione con altre professionalita', la definizione del
concreto programma di riabilitazione, nonche' a praticare
autonomamente attivita' terapeutica per la rieducazione funzionale
delle disabilita'.
La descrizione dei contenuti professionali del profilo considerato
consente di riconoscere un operatore sanitario particolarmente
qualificato e inserito, con pari dignita', nell'organizzazione dei
servizi sanitari, di talche' non sembra giustificata la sua
esclusione da un organo chiamato ad esprimere pareri per tutte le
questioni tecnico-sanitarie e per le attivita' di assistenza
sanitaria, alla prestazione delle quali detta figura contribuisce per
il settore di pertinenza con apporti specialistici.
Ne' puo' ritenersi che la natura non totalmente rappresentativa del
consiglio dei sanitari possa legittimare l'emarginazione di una
determinata categoria di operatori sanitari; al contrario proprio la
caratterizzazione tecnica dell'organo postulava la presenza al suo
interno di tutte le componenti in grado di offrire l'apporto di
specifiche competenze professionali, dal che sembra potersi desumere
come l'esclusione dei tecnici della riabilitazione non trovi radice
in alcuna plausibile ragione.
7. - L'analisi che precede fa dubitare sotto vari profili della
legittimita' costituzionale delle disposizioni contenute nella legge
regionale n. 2/1998.
Con riguardo all'art. 3 Cost., per la violazione del principio di
uguaglianza derivante dal diverso trattamento che esse riservano a
categorie di personale omogenee appartenenti al medesimo ruolo e per
la violazione del principio di ragionevolezza connesso alla mancanza
di idoneo fondamento giustificativo della disciplina differenziata.
In riferimento all'art. 46 Cost. la disciplina regionale appare di
dubbia legittimita', in quanto non riconosce alla categoria
professionale considerata il diritto a concorrere all'espressione dei
pareri obbligatori sulle questioni indicate nell'art. 2 della l.r n.
2/1998, che attengono alla gestione dell'azienda sanitaria.
Con riguardo all'art. 97 Cost. le previsioni legislative in esame
appaiono di dubbia legittimita', in quanto privano il consiglio dei
sanitari dell'apporto di specifiche competenze professionali per
l'esame delle questioni che rivestano diretta attinenza con gli
interventi di riabilitazione, impedendo in tal modo una piu'
efficiente rilevazione degli interessi da soddisfare, in violazione
del principio di buon andamento dell'amministrazione.
Ancora in riferimento all'art. 97 Cost., in quanto la composizione
dell'organo e la procedura elettorale non assicurano alla categoria
professionale considerata di esprimere propri rappresentanti, laddove
la categoria dei tecnici sanitari di cui alla tabella L del d.P.R.
n. 761/1979 viene riconosciuta quale unico centro rappresentativo
degli interessi di un intero settore, con conseguente violazione del
principio di imparzialita' dell'amministrazione.
In riferimento all'art. 117 della Costituzione appare non
manifestamente infondato il dubbio sulla conformita' della legge
regionale rispetto ai criteri generali fissati dalla normativa
statale. Questa, come si e' osservato, ha integrato l'originaria
composizione dell'organo, ampliandone la partecipazione alla
categoria degli operatori tecnici sanitari, nella quale per le
ragioni indicate devono ritenersi compresi anche i tecnici della
riabilitazione.
8. - Per tutte le considerazioni esposte il Collegio ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, e dell'art. 6, comma 3, della l.r. Lombardia n.
2/1998, nelle parti in cui escludono il personale tecnico della
riabilitazione dal diritto di elettorato attivo e passivo per
l'elezione dei componenti del consiglio dei sanitari.
Quanto alla rilevanza della questione nel presente giudizio, essa
e' resa manifesta dalla considerazione che i provvedimenti impugnati
trovano fondamento nelle suindicate previsioni legislative, per cui
la decisione sul ricorso non puo' prescindere dalla pronuncia sulla
legittimita' costituzionale delle norme regionali che, allo stato,
legittimano gli atti medesimi.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e deve disporsi la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
suindicata questione.